法制晚报讯 今日下午，十二届全国人大常委会第八次会议将开幕，预计至24日结束。将对预算法修正案草案进行第三次审议，备受关注的地方政府发债问题在此次审议中有望“松绑”。预算法修订历经10年，曾两度搁置，数次延期。

预算法有“经济宪法”之称，关系着对政府、财政的使用和监督。这是继2012年6月提交十一届全国人大常委会第27次会议二审后，时隔两年，这一法案的修改再次提上立法日程。去年的十八届三中全会对全面深化改革做出的总体部署被视为重启这一法案修订的重要契机。

所谓财政预算，就是一本国家的大账本，比如去年财政花了多少钱，今年财政预算怎样，钱花到哪儿去了等。现行预算法于1994年制定，1995年1月1日正式实施。由于这部法律和纳税人的每一分“血汗钱”息息相关，它的每一处细微的修改都牵动着社会各界的神经。

从2005年启动修订，到2011年12月提交十一届全国人大常委会第24次会议初审，2012年6月进行二次审议，再到此次三审，已跨越三届人大，按照立法法的相关规定，草案今年再不审议将作废。

预算法修订历经10年路

1994年3月 现行预算法审议通过。

2004年3月 预算法修订领导小组和起草小组成立，起草小组成员单位包括财政部、国家发改委、审计署等。由于各部门意见不统一等原因，此次修订最终搁置。

2009年2月 全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了预算法修订领导小组。

2011年11月 国务院常务会议讨论通过了预算法修正案(草案)，并决定提交全国人大常委会审议。

2011年12月 十一届全国人大常委会闭门初次审议预算法修正案草案，未对外公开。

2012年8月 十一届全国人大常委会2次审议预算法修正案草案，征得意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

2013年8月 原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议，三审延期。

2014年4月 （本次） 全国人大常委会第八次会议三审。

预算法修正案

（二次审议稿）

征求意见时间：

2012年7月6日

至8月5日

看点1

地方政府发债有望“松绑”

现行预算法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康认为，这其实并不是“许发、不许发”和“开闸、关闸”之选择的不同，且就国际通行做法比较而言，这属于对地方债实行最严格控制的模式。可见，现行预算法里并没有完全拒绝地方发债，其中规定了在“法律和国务院另有规定”之下，允许地方发债。

二审稿中删除了控制机制、发债主体、审批程序、防范机制等“正面规范”的内容。去年召开的十八届三中全会中明确提出，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，并明确提出“允许地方政府通过发债拓宽城建融资渠道”。

此后，这一表述被认为预算法三审必将从法律层面畅通地方政府发债渠道。全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康透露，预算法修订有望允许地方政府发债。

财政部财科所副所长王朝才认为，松动的前提就是要预算平衡，把借来的钱用于建设，肯定要有一个审批程序。而借钱的方式可以是多种多样的，可能发债、贷款都有。“无论中央发债还是地方发债都应该平稳运行，而且必须在必要的时候才能举债。预算法不能直接写地方政府可以借钱，一定要加上限制条件。”

“防控地方政府债务风险，仅靠堵是不行的，关键是做好监督，尤其是发挥人大的监督作用，这也是预算法修订应关注的重点。”社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说，预算法还应更强调对违规违纪行为的监督追责。

看点2

地方政府信用评级待跟进

专家表示，在预算法赋予地方政府法定的举债权并做出原则性规定后，并不意味着地方政府发债的大门就此迅速打开，仍需专门立法来做更细致的规范。

有媒体报道称，目前，监管层正在研究“赋予地方政府依法适度举债融资权限”以及“制定地方政府债券自发自还改革方案”，推动部分地方开展改革试点。

此外，为地方政府融资开辟渠道的同时，也意味着将地方政府推向了市场，则需要对地方政府进行信用评级，而目前有消息称此项工作的研究阶段已完成，将上升为地方政府信用评级条例，并择机发布。

有消息称，财政部做出的地方政府信用评级，以地方政府债务的偏离度和违约率为主线，一起制定的还有政府信息披露制度，其中涉及编制资产负债表、规范信息披露行为、提高信息披露透明度等。

上月21日，财政部下发了关于印发《地方财政管理绩效综合评价方案》的通知，向全国省级、直辖市、单列市财政部门发出财政绩效评价方案，其中对于债务管理的评价以政府性债务率、新增债务率、偿债率、逾期率等为对象。上述方案已于本月15日正式在其官方网站上向社会公开。

看点3

人大修正权调整权有待推进

预算法修正案草案二审稿提出，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。近年来，随着制度不断健全，人大对预算的审查和监督力度有所加大，但总体看仍有待进一步强化。

全国人大常委、全国人大财经委副主任委员尹中卿接受媒体采访时说，由于没有修正案制度，代表对预算草案提出意见得不到重视和采纳。为了增强人大预算审批的针对性和实效性，使人大代表的审议意见在预算安排中得到体现，需要尽快从法律层面廓清预算审批权范围，赋予人大对预算草案的修正权和调整权。

据了解，现行情况下，即使有人大代表对预算部分内容有质疑，由于没有讨论程序，也无法发表别的意见，这就使立法和行政机构的互动缺乏实质性内容。对于政府提交的预算案，人大可审议通过，要么全盘否定。

专家认为，造成这样的结果的重要原因之一就是预算法没有赋予人大审查预算时足够的弹性和容纳性，这样的弹性可以通过必要、适宜的预算修正权而体现出来。

上海人大工作研究会课题组负责人张荣高曾建议，扩大人大对预算监督的职权，以更好地发挥地方人大在预算监督中的作用。

预算法修订应按宪法和地方组织法的规定，明确授权人大可以对预算草案进行修正甚至否决；应重新界定预算调整概念，明确并细化预算调整的范围和具体内容，明确并规定预算调整的程序，赋予人大预算调整审批权。

此外，应明确授予人大及其常委会对预算执行中经核实的违法违规行为进行责任追究直至“依法罢免”，赋予人大对违法违规行为的追究权和惩处权。

看点4

预算公开内容

或将细化

近年来，各级政府的财政预算公开程度有所加强，但透明度不够一直是业内所指。不仅是普通民众，甚至连人大代表都直呼“看不懂”，这一直是公众热切关注的话题。

现行预算法没有这方面的规定,预算法修正案草稿二审稿中增加了一些有关规定,虽然有进步,但是法律界限仍比较含糊。二审稿提出:“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算,应当及时向社会公开。”

专家表示，这仅提出了一个基本原则,但没有明确何为“及时”,也没有规定“公开什么”,这就使得法律执行缺乏可操作性,损害了法律的权威性。此次预算法三审，恰逢党的十八届三中全会对深化财税体制改革做出了总体部署，其中明确提出要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。不少专家表示，当务之急应把财税改革的最新表述尽早在新预算法修订草案中“落地生根”，以法律文本率先体现出来，以便能为财税改革“啃硬骨头”提供强有力的法制化推动作用。

上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪,建议由财政部门集中负责公开预算信息。专家预计，关于预算的分类会在此次草案中加以细化，同时，预算公开会有具体的要求，比如公开的时间、内容、方式等。